一、学分银行概述

（一）内涵功能与核心价值

1. 内涵功能

学分银行既是制度，又是实体，也是平台。

学分银行是借鉴与模拟银行的功能和特点，以学分为计量单位，按照统一的标准，对学习者的各类学习成果进行认证与核算，实现各级各类学习成果的存储、积累与转换的学习激励制度和教育管理制度。

从内涵与功能上看，学分银行制度是学习成果认证、积累与转换制度的支撑，其实体——学分银行，是学习成果认证、积累与转换制度的重要实现载体。由此可见，某种意义上讲，学分银行制度与学习成果认证、积累与转换制度是等同的。

2. 核心价值

对于学习者——多途径认可，零存整取，走上立交桥。对于机构（组织）——通过目录清单机制，促进优质资源共享，推进人才培养模式改革——通过成果积累和码放机制，提升人力资源评价与开发水平。对于国家（政府）——通过建立统一标准的公共服务平台，搭建立交桥，释放政策红利，促进教育公平。

（二）政策推进

党中央国务院在一系列政策文件中对学分银行建设提出要求：

1. 从2010至2015年，建立学分银行制度，推进不同类型学习成果的互认和衔接。

2. 从2016至2017年，建立个人学习账号和学分累计制度，制定国家资历框架，加快推进国家学分银行建设。

3. 从2019至2020年，加快推进职业教育国家学分银行建设。从2019年开始，探索建立职业教育个人学习账号，实现学习成果可追溯、可查询、可转换。制定符合国情的国家资历框架。

（三）全国开展学分银行建设简况

在国家政策的推动下，全国学分银行如火如荼地开展：

1. 职业教育国家学分银行

国家开放大学具体承担建设任务。2020年1月15日正式运行。

2. 国家开放大学学分银行体系

2012年启动建设国家开放大学学分银行，目前，共建有75家学习成果认证中心（认证点），覆盖全国30个省市地区、24个行业的三级（总中心-分中心-认证点）服务网络，44所省级广播电视大学（开放大学）均参与了国家开放大学学习成果认证中心建设。

3. 省级区域学分银行

2012年以来，先后有16个省市成立省级学分银行，其实施单位全部依托省级广播电视大学（开放大学）。

4. 相关探索

包括区域合作/城市市民/高校联盟/企业——粤港澳学分银行、沪苏浙皖长三角地区开放教育学分银行等。

虽然从全国情况来看发展很快，也在不断激发社会成员的更多关注和热情。但是总体上仍然呈现出区域性、零散性、局部性的一些特征。这就急需加快国家层面学分银行落地的顶层设计和统筹推进步伐。

二、学分银行制度的系统构建

（一）政府委托立项

2012年以来，教育部先后委托国家开放大学，立项开展了“两个项目、两项试点、一个课题”的工作。这些项目试点和课题都是围绕学分银行制度开展的。其核心是学分银行制度的系统设计与实践探索。

（二）制度建构设计

1. 比较研究——梳理模式，选择主流，明确路径

在制度架构设计上，我们首先对十五个国家和地区进行比较研究，课题团队梳理出学分银行制度建设的三种模式。也就是学分银行制的制度模式、联盟式的制度模式、基于资历框架的制度模式。

其中，学分银行制这种模式是由政府指定一个专门机构（非高校）作为颁发学历证书的机构，是韩国特有的一种教育管理制度。其主要特点是：（1）定位在学历补偿教育，为无法通过正常渠道升入大学的人提供了一个渠道。（2）制度的出口只有一个特定颁证机构的学历证书，未实现不同类型机构间、多种形式学习成果转换，无法为学习者提供多种路径选择。（3）国家背书立法。需要通过立法确定全国终身教育振兴院为专门学历颁证大学。

联盟式的制度模式通过高校间签订协议实现学分互认，以美国、加拿大为代表。其主要特点是：（1）以低层次学历教育升入高层次学历教育为主。同层次较少，例如，主要是社区学院与大学间的学分转移。（2）地方自治。多以区域的形式存在，例如，在美国，由于州自治限制，多限于各州内部学校间。未能形成全国学分互认的局面。

基于资历框架的制度模式其核心是资历框架。资历框架能够按照知识、技能和能力的要求，对各种资格（通常指毕业证书、学位证书、职业资格证书等）进行整合管理，并构建成一个连续的、可被认可的资格阶梯，为不同类型学习成果之间转换提供重要参照系。

这种模式又分为两种类型：

第一种是单一框架，例如欧洲终身学习资格框架，主要用于欧洲一体化进程，通过对接各个国家/地区资格框架，促进人员跨国流动；

第二种是“框架+标准”。世界上建立资格框架的国家/地区包括英国、南非、澳大利亚、我国香港地区等。这类模式需要基于资格框架做出多种形式学习成果转换的基准标准——单元库，其主要特点是：（1）通过对资格分级、分类、注册、发布等程序使各种资格更加透明，提高了资格之间的可比性；（2）能够规范教育培训市场，提升教育质量，引领教育改革，促进终身学习。（3）需要从国家层面设立专门的机构推进建设；（4）通过立法或法定机构发布的规范性文件保障制度的有效运行。

因此，借鉴国际经验，结合我国国情，我们提出：中国的学分银行制度宜采用以学习成果框架为引领的制度模式和“框架+标准”的技术路径。

特别需要说明的是，这里的学习成果框架就是国际上通常所称的资历框架，或者叫资格框架。有了这种梳理和选择，我们就可以架构学分银行制度。

图1 国际上学分银行制度建设的几种模式

2. 制度架构——内核、运行、保障

图2 学分银行制度架构图

如图所示，通过制度架构的运行、内核、保障三大结构模块构建出学分银行制度架构，它的内核是学习成果框架以及基于学习成果框架的标准体系。

图3 制度内核架构图

制度内核由学习成果框架和标准体系组成，学习成果框架由等级和等级描述构成，标准体系由基础标准和工作标准组成，特别是关注到基础标准，它由学分标准和单元认证标准组成，这里的单元标准是指依据学习成果框架的等级和等级描述，按行业领域开发的认证标准（也称为认证单元）。

图4 学习成果框架等级

关于学习成果框架，我们可以根据各类学习成果所体现的能力水平状况，按照一定的原则，将其划分为若干个等级，比如说10级，每一个等级都有相应的等级描述，等级描述是通过知识、技能、能力等维度，对相应等级上的各类学习成果（资历）应具备的能力水平的具体刻画。

图5 学习成果框架

有了等级和等级描述，以它为基准，可以去衡量我们现有的三大类学习成果，也就是，学历教育学习成果，非学历教育学习成果，其他类无一定形式学习成果，特别是非正规、非正式学习成果，例如：工作经验、工作技能、创新作品、技术成果、竞赛奖励等。

通过衡量，找到这三大类学习成果相应的等级，由此形成各级各类学习成果按等级码放的全景图。需要特别说明的是，虽然全景图的“等级码放”为不同类型学习成果在同一等级上进行转换提供了逻辑起点，但是，要真正实现不同类型学习成果之间的精准转换，也就是具体实现转多少、怎么转，还需要基于学习成果框架的等级和等级描述，制定出学习成果所属行业领域的认证标准——单元，形成学习成果认证、转换的度量衡。

（三）实践探索

国家开放大学在上述制度设计的框架内，利用自身基础和优势，在以下方面做了较为深入的实践探索：

1. 搭建联盟——引入颁证机构，形成业务需求，推进共享互认

初步建立了入盟、机构审核、第三方认证、成果转换等工作机制。已有41家机构加入互认联盟，其中院校27家（开放大学6家；高职16家；成人高校2家；普通高校、部队院校、中职院校各1家）、行业协会13家、培训机构1家，联盟成员带入一批学习成果，形成一批转换规则。

2. 研发认证单元——建立标尺，统一度量，实现转换

发挥联盟成员作用，联合一批行业协会、标杆企业、院校等联盟成员，基于学习成果框架等级标准，共同研发行业领域认证单元，该单元可作为度量衡，用于学习成果认证，也可以形成学历课程与非学历证书转换规则。

3. 建设认证服务体系：宣传窗口，服务实体（近在身边，遍布城乡），线上线下

业务内容包括咨询、开户、认证初审、档案管理、认积转服务、开具证明以及评价服务。

4. 研制工作标准——章程，规程，办法，指标，手册

表1 研制工作标准表

开发了一系列开展学习成果认证、积累与转换的工具与方法，例如章程、规程、办法、指标、手册等。这些工作方法成为标准体系中的重要组成部分。

5. 建设信息平台：亿万用户，开户存储，积累转换

依据国家学分银行的运行需求进行设计，支撑亿万级用户开户和学习成果存储、积累、转换，于2015年12月15日正式上线运行。

6. 中国邮政集团案例

全面梳理企业各类成果状况，通过认证单元，实现互联互通，优化岗位人才培养方案，搭建企业人才发展立交桥，提高资源效用，降低人力资源开发成本。由此案例可以看到，学分银行制度在服务于学习型行业企业和学习型社会建设中发挥着重要作用。

7.“职业教育国家学分银行制度的系统构建”荣获2018年职业教育国家级教学成果奖一等奖

基于国家开放大学多方面的实践和探索，国家开放大学的教学成果——职业教育国家学分银行制度的系统构建，荣获2018年职业教育国家级教学成果奖一等奖。这为国家开放大学承担职业教育国家学分银行建设任务，打下了良好基础。

三、职业教育国家学分银行建设

（一）建设定位

1. 用好基础

总结、利用和完善已有研究与实践成果，搭建职业教育国家学分银行制度框架。

2. 服务1+X（X——职业技能等级证书）

聚焦职业教育领域，服务1+X证书制度试点，开展职业教育国家学分银行建设。

3 探索框架

顺应国际趋势，结合中国国情，同步探索构建国家资历框架，为建立具有中国特色的国家学分银行奠定基础。

（二）方案设计

1. 职业教育国家学分银行正式开通

利用已有的学分银行制度架构设计，根据职业教育改革发展需要和1+X证书制度试点要求，完善制度设计，形成了工作方案、工作流程、工作规程等制度文件，保障学分银行建设的有序推进。

2020年1月15日，国务院职业教育工作部际联席会议审议通过工作方案（包括操作指南、学时学分记录规则），标志着职业教育国家学分银行正式开通。

2. 教育部印发通知

2020年3月30日，教育部职成司印发《关于做好职业教育国家学分银行建设相关工作的通知》，文件明确了目标任务、实施流程、实施要求。

3. 职业教育国家学分银行建设工作规程

2020年4月10日，通过职业教育国家学分银行信息平台发布《职业教育国家学分银行建设工作规程（试行）》公告。工作规程包括：总则、基本任务、职责分工、质量保障、附则（执行时间）。

（三）信息化建设

1. 学分银行公共服务平台总体设计

用户——教育行政部门，培训评价组织，院校，行业，企业，专家，教师，学习者。

平台——学分银行平台，证书管理服务平台，就业指导与服务平台，在线开放学习平台。

2. 双平台一体化建设

学分银行信息平台与X证书平台实现同步数据，同步注册开户，同步记录和存储学习成果。

图6 职业技能等级证书信息管理服务平台

3. 与权威系统互联互通

实现与公民网络身份识别系统、中国高等教育 学生信息网、全国中等职业学校学生信息网、在线开放学习平台等系统的对接。实现统一标准，数据共享，辨明真伪，快速有效。

（四）质量保证

围绕“黄金学分”，建立一套完善的质量保证机制，其中包括严格的学习成果审核认定规范、区块链数据存证和第三方监管，确保学分银行学分的含金量和公信力。

图7 完善的质量保证机制

四、对学分银行发展方向和建设重点的认识

党的十九届四中全会提出“构建服务全民终身学习的教育体系”“加快发展面向每个人、适合每个人、更加开放灵活的教育体系，建设学习型社会。”这对学分银行建设提出了更高要求。

职业教育国家学分银行建设刚刚起步，需要健全和完善制度框架，继续夯实基础建设，深入探索运行模式，拓宽服务口径，进一步满足职业教育大改革、大发展的要求。

要顺应世界发展潮流，立足提升教育治理体系和治理能力现代化，发挥体制优势，突出顶层设计，加快推进国家资历框架与国家学分银行建设。

共同维护学分银行品牌信誉，建立可靠学习信用体系，不断释放政策红利，提升人们的获得感和幸福感，打造百年学分银行。